加拿大环境服务贸易发展经验及其教训

发布时间:2009/3/10  信息来源:

自由化便利化促进环境服务业发展  
中国环境报   石杰编译 

  编者按:在加拿大,环境服务、环境货物及与环境相关的建筑共同组成环境产业。环境服务业是环境产业的重要组成部分。环境服务是指那些被用来或可能被用来测量、预防、限制或纠正水、大气、土壤以及废物、噪声及生态系统相关的环境破坏(包括自然因素或人类活动)等相关服务。加拿大统计局将环境服务部门分为10个分部门,具体包括:水供给、管理和处理服务;大气污染控制服务(室内和室外);废物管理服务;研发服务;可再生能源服务;工程服务;分析服务;管理咨询和法律服务;环境教育、培训和信息服务;其他环境服务。 

  本文主要从积极影响和消极影响两个方面介绍并分析了环境服务贸易自由化和便利化对加拿大经济、社会和环境的影响,这对于正处于起步阶段的中国环保产业的发展颇有借鉴意义。 

  加拿大环境服务业发展简况 

  自20世纪90年代以来,加拿大的环境服务业迅速发展,但由于基础设施相关建设的滞后等原因,1998年~2000年期间,加拿大环境服务业的产值甚至有些下降。 

  2000年,加拿大环境服务业产值为62.55亿加元,占环境产业总产值的44%,略高于环境货物62.27亿加元的产值,后者占环境产业总产值的43%。 

  加拿大从事环境服务业从业人员的突出特征是高学历并具有良好的素质,高于其他行业的平均水平。目前没有环境服务从业人员的精确统计数据,但可从环境产业从业人数中了解一些情况。2000年,加拿大环境从业人员超过22.1万(占国家总就业人数的1.5%),其中约1/3在公共部门(28%)和非政府组织(5%)就职。工程服务是吸纳就业人数最多的部门,占环境产业就业总人数的21%,其次为批发贸易、废物管理等部门。 

  在加拿大,公共部门和私人部门都是环境服务的需求方,但公共部门是环境服务特别是固体废物管理和再利用方面主要需求方。1998年,市政府消费的环境服务约占全部环境服务产值的22%,2000年由市政府消费的环境服务值虽然有所下降,但仍然是环境服务的最大需求方。环境服务销售各对象份额渐趋平衡,份额较大的市政府、制造等环境服务部门都有所下降,商业服务、农业和非农产品、林业和纸浆环境产出一直增多。另外,几乎各省的国外客户数量也不断增加,表明环境服务市场的全球化状况日益显现。 

  政府力促自由化和便利化 

  积极促进环境服务贸易自由化和便利化一直是加拿大政府的重要目标之一。加拿大认为进一步加快环境服务贸易自由化能够获得巨大收益。因此,加拿大在多边和双边协定中都承诺开放其环境服务市场。 

  在WTO(世界贸易组织)、APEC(亚太经合组织)、NAFTA(北美自由贸易协定)等多边协定中,加拿大在环境服务贸易方面均做出了承诺。 

  GATS(世界贸易组织服务贸易总协定)有3个基本原则——市场准入、最惠国待遇及国民待遇。GATS通过允许政府选择他们所希望开放的部门提供3个基本原则的豁免空间以适应国民待遇承诺。作为WTO成员,加拿大已经基于W/120分类对所有环境服务分部门做出承诺,包括以下环境服务承诺:污水处理服务、垃圾处置服务、卫生及相似服务及其他环境服务。唯一的限制是除水平承诺外,对服务贸易模式四——自然人移动没有做出承诺。 

  同时,作为APEC成员,加拿大在其单边行动计划(IAP)中也对环境服务贸易自由化做出了承诺。尽管格式和表达方式有所不同,但对环境服务市场的开放实质是相同的。也就是说,加拿大支持环境服务市场更加开放,对外国企业进入没有限制,对其他贸易自由化也没有壁垒。 

  在NAFTA中,尽管其还没有环境服务的专门条款,但附属的北美环境合作协定要求促进区域环境合作,减少潜在贸易和环境冲突及促进环境法的有效实施。北美环境合作协议认为可持续发展、环境保护和贸易自由化的目标可以通过互补的方式实现。加拿大在NAFTA包括环境服务部门在内的所有部门都进行了承诺,以促进进一步的贸易自由化。在市场准入方面,加拿大正致力于NAFTA关于原产地条款的进一步自由化及研究三国的最惠国关税以便确定降低交易成本的方法。 

  除了多边和区域协定,加拿大目前正在进行其他几个双边贸易协定的谈判。 

  诸如加拿大-智利自由贸易协定(CCFTA)、加拿大-哥斯达黎加自由贸易协定(CCRFTA)。与NAFTA一样,加拿大-智利自由贸易协定包含便利3类商人来往的综合临时进入条款:商业访问者、公司内调任者和专业人员。此外,加拿大-智利自由贸易协定有1/4的类别便利贸易和投资者的临时进入。 

  除了NAFTA,加拿大和美国仍然是彼此最大的贸易伙伴,每天有价值近18亿加元的商品和服务过境。而且,美国公司也是加拿大国内市场最大的竞争者。 

  同样,由于签署了NAFTA,墨西哥也成为加拿大的一个重要出口市场。墨西哥绝大多数的环境货物来自进口,其中目前70%的进口来自美国。墨西哥环境市场现在已达40亿加元。加拿大公司也赢得北美开发银行及其他机构在墨西哥的合同。加拿大将持续寻求进入这些领域的采购市场。 

  加拿大-日本贸易投资的基本框架基于多边WTO/关贸总协定(GATT)体系,并由许多诸如1976经济合作框架和联合经济委员会等双边手段措施补充。日本是加拿大仅次于美国的第二大贸易伙伴国,而且是加拿大的第五大外国直接投资国。通过对日本潜在部门的贸易模式进行分析,加拿大在日本的环境服务领域有潜在的巨大机遇。然而,所提供的各种服务的标准及定义差异对加拿大环境公司而言是一特别负担。此外,对政府相关工程的管理资格(招标)程序与加拿大差异巨大,也对加拿大公司提出了更多挑战。加拿大公司很难获得海外开发援助支持的环境项目。 

  中华人民共和国(香港特别行政区除外)是加拿大第四大出口市场。2003年,加拿大对中国的货物出口总计达47亿加元,比2002年增长了13%。由于中国经济飞速发展,在世界事务中的地位日益重要,加拿大与中国的关系也日渐紧密。在中国和加拿大双边环境协议下,中国将成为加拿大环境公司的一个重要出口市场。 

  自由化和便利化的经济、社会、环境影响 

  加拿大环境服务的销售对象是公共和私人部门,但公共部门是国内环境服务的最大市场。例如,市政府是固体废物管理、再循环和环保服务的主要购买者。事实上地方市政消费的环境服务量占国内市场的份额超过50%。另一方面,如上所述,环境服务的国内贸易在整个加拿大环境贸易中占主要地位。换言之,国内和国外没有多少私人参与环境服务。 

  在加拿大,政府既是环境服务的主要供给者,也是主要消费者。环境服务贸易自由化和便利化的影响涉及3个层面:经济影响、社会影响和环境影响,分别包括积极影响和消极影响两个方面。 

  在经济影响方面,环境服务贸易自由化和便利化对加拿大的经济发展既有积极影响也有消极影响。积极影响如环境服务贸易自由化和便利化可以减轻政府预算的压力,包括省和地方一级。节余经再分配可用于其他环境政策、检查和实施、其他社会服务和整体的预算平衡。但最重要的是,环境服务贸易自由化和便利化有利于加拿大的出口。 

  在积极影响方面,加拿大通过服务贸易自由化和便利化增加环境服务业及其他产业的出口已经取得了明显成效。近些年,加拿大服务业出口增长速度一直快于服务进口的增长速度。在20世纪90年代,服务出口以年均8.7%的速度增长而进口速度增长为5.9%。加拿大的服务贸易收支状况逐步改善。 

  尽管商业服务、运输和旅游服务占加拿大出口服务的90%多,但环境服务贸易正成为加拿大经济和外资一个重要的贡献力量。加拿大政府正在为推动环境服务贸易,增加出口和创造就业及增长而努力。 

  由于没有精确的环境服务出口统计,可以从整个环境产业的贸易进行分析。对加拿大整个环境产业的出口而言,美国一直是加拿大环境产业出口的最大市场。1998年~2000年,对美环境出口总额为9.003亿加元,增长率为5%,或占环境出口收入的67%,出口份额主要来自机器制造业。加拿大环境产业的其他出口分布在亚洲(6%)、欧洲(9%)和世界其他地方(17%)。 

  由于许多国际金融机构资助的大项目在南美,特别是阿根廷、巴西和智利正在兴起,这些地区将成为加拿大的环境服务出口增长点。亚洲经济体环境服务需求也日益增长,如中国、中国台北、印度、印尼、韩国、马来西亚、新加坡和泰国。最后,加拿大公司已经在追求中欧一些国家如捷克、波兰、斯洛伐克等的市场准入利益,这些国家对加拿大的环境服务知识和专长的市场需求正在增长。 

  就出口增长而言,在2000年,工程服务业的环境相关项目刺激了对非洲、南美和其他中美洲的环境出口增长。对照而言,来自亚洲的环境出口收入大约下降了44%,这主要是由于同期亚洲的日本等国家经济衰退所造成。然而,随着亚洲国家在过去几年里经济的逐渐复苏和一些中欧经济体处于加入欧盟的过渡期,对加拿大而言在这些国家和经济体将会出现环境服务的潜在巨大市场。 

  从消极影响来看,加拿大的经济也将面临来自环境服务贸易自由化和便利化的挑战。在环境服务部门,个别城市或地区特别是废水处理设施的经营者已经被给予了作为服务专营供应者的合理的长服务期(长达10年~20年)。进一步的自由化迫使他们与新的进入者进行竞争。特许条款的终结是十分昂贵的。在特许期内被要求最多的是过渡性安排以便为结束时的新进入者做准备,这可能包括与现存基础设施相互结合的权利。另外,一些地方工人不得不面对潜在失业的压力。 

  在社会影响方面,环境服务贸易自由化和便利化对加拿大的社会发展有多方面的影响。当地居民与环境服务提供商之间的关系可能通过方便获得新技术和先进管理水平而改善。 

  从积极影响方面看,一般而言,环境法规是环境服务的主要驱动力。然而随着公众环境意识增强,公共压力也成为加拿大环境服务的另一驱动力。以固体废物处理为例,来自堆肥和垃圾掩埋场的气味和泄漏事件经常成为居民抱怨的对象,而这种抱怨甚至可能导致冲突。废物垃圾掩埋场与当地社区居民之间的关系可以通过环境服务贸易自由化和便利化得到改善。这是因为贸易自由化和便利化无疑便利新技术和更多环境问题解决方案和先进的环境管理。 

  就其消极影响而言,私人部门的介入无疑会导致以往所没有的服务费的引入,或现行政府提供服务的费用的显著增加。私人运营商需要通过对其提供的服务收费以弥补投资和运营成本及获利。如前所述,水和废水管理定价对引入保护原则及提高用户及商业企业的意识十分关键。 

  价格竞争对水供给、污水处理和废物收集等通常单个运营商获得许可的分部门并不可行,但对现场工业水处理服务更加可行。虽然已经提到受限的价格竞争问题,但其他潜在反竞争的影响需要加以考虑,如国外服务供应商潜在垄断国家或全球市场。政府需要在评定对所追求的投资水平的公平价格(消费者应当合理承担的)和判定通过对成功运营商的补贴而资助“差距”是否合宜方面先行一步。对于成功的运营商来说,对作为其投标基础的收费结构进行重新谈判,在低估情况下提价或根据消费者的抵触或拒绝支付的普遍程度予以降价有时是必要的。因此,针对费用实施的法律框架和费用水平本身需要从一开始就认真考虑。 

  由于有竞争,为获取利润最大化,会出现性别不平衡的影响,一般性的体力劳动会偏重男性。 

  在环境影响方面,环境服务贸易自由化和便利化也可以获得环境利益,如环境质量和资源效率的改善等。同时,也面临一些资源利用方面的不利影响。 

  就积极影响而言,首先,环境服务贸易自由化和便利化有助于环境质量和资源效率的提高。由于拥有丰富的水资源又缺乏合理的水价,导致水在加拿大的高消费状况普遍存在。例如,加拿大的人均用水量大约是美国以外其他工业化国家的两倍。在1996年和1999年,与德国、荷兰和英国的人均日用水量分别为128、130和149升(OECD,1999)相比,加拿大的家庭人均日用水量分别为327升和343升,但增长率已有所下降。 

  1999年,享受市政水系统服务的加拿大居民用水中有44%的没有使用计量仪表,只有55%的加拿大人支付意在鼓励水保护的生活用水使用费。两种不同水价系统导致采用公寓月收费率时用水量比采用计量费率时高70%。 

  全成本定价和以节约为目标的水价结构的缺失还明显导致水基础设施供给和需求的不平衡。根据国家环境和经济圆桌会议的数据,1996年加拿大水和废水基础设施的潜在需求是380亿~490亿加元,随后20年的资本成本将约为700亿~900亿加元。同时,仅有50%的水基础设施维护和运营成本通过该系统的使用者成本回收得到满足。 

  总之,低水平的生活用水计量、非节水价格结构和缺少关键费率的实际价格上升共同导致了近些年生活用水的巨大增长,并将继续损坏为所需基础设施融资的市政当局的能力。联邦和地方政府制定价格激励政策和鼓励公共污水和废物处理设施的私人经营是有必要的,这将增加对环境服务的需求和吸引国外环境服务供应商的进入,进一步环境服务贸易自由化和便利化将导致竞争加剧,更接近服务的真实价格,提供服务质量,改善环境及提高资源利用率。 

  此外,环境服务贸易自由化和便利化将有助于加拿大环境法律和规章的实施,并有利于环保。作为WTO、APEC和NAFTA的成员,加拿大必须调整国内规章以适应现有国际规则。例如,为开拓国际市场和提高企业竞争力,加拿大有待通过指令措施和经济手段加强其环境管理或在产业政策中实施更严格的环境标准。 

  最后,环境服务贸易自由化可能带来其他更多的好处,同时,许多解决环境问题更适用的环境技术将更容易获得。此外,所获得的额外收益将重新投资到新环境技术和技能的研发,环境基础设施将更新换代以及获得新环境投资。 

   

   

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